Industriepolitik: Wie sich die EU jetzt gegen China wehrt

Graue Fassaden, leere Geschäfte. Von den Pfosten der Straßenbahnhaltestellen blättert der Lack. Augsburg hat schon bessere Zeiten erlebt. Doch 2016 kaufte der chinesische Haushaltsgerätehersteller Midea Augsburgs Vorzeigeunternehmen, Kuka. Die Chinesen garantierten den 14.000 Mitarbeitern des Roboterherstellers zunächst ihre Jobs. Dann zogen sie Entwicklungskapazitäten an den Midea-Stammsitz in Foshan ab. Der Standort Augsburg verkam zur Werkbank. Schließlich schloss Midea auch die.

Ob es so kommt, weiß niemand. Fest steht aber: Die Volksrepublik will bis zu ihrem 100. Geburtstag 2049 zur Industriesupermacht aufsteigen. Dabei kämpft sie nicht immer mit fairen Mitteln. So will die Kommunistische Partei (KP) Chinas mit ihrer industriepolitischen Strategie „Made in China 2025“ ausländische Unternehmen in Branchen wie der Automatisierungs-, Antriebs- und Energietechnik sowie Robotik in den kommenden sechs Jahren vom chinesischen Markt verdrängen.

Können Chinas Konzerne Technologien nicht selbst entwickeln, sollen sie deren Anbieter im Ausland aufkaufen. Zuletzt stiegen sie daher unter anderem bei den Maschinenbauern Singulus Technologies, Krauss Maffei, FFT Produktionssysteme oder dem Automobilzulieferer Grammer ein.

Bei zwei von drei Übernahmen deutscher Firmen durch chinesische Investoren wurden laut einer Studie der Bertelsmann Stiftung zwischen 2014 und 2017 Technologien verkauft, die auf der Agenda von „Made in China 2025“ stehen. In jedem fünften Fall war der Investor ein chinesischer Staatskonzern. Peking fördert die Übernahmen durch Sonderabschreibungen und staatliche Zuschüsse und weist Staatsbanken an, Investoren besonders günstige Kredite zu geben.

Verstärkt wird „Made in China 2025“ durch die „Belt and Road Initiative“ (BRI) der KP. Der Infrastrukturplan sieht den Bau von Bahnstrecken durch Zentralasien, den Iran und die Türkei sowie von Häfen entlang der Schifffahrtsrouten von China nach Europa vor. Über die Transportwege sollen chinesische Unternehmen ihre High-Tech-Produkte auf die Märkte Europas bringen. „Doch die BRI ist kein reines Infrastrukturprojekt, sondern eine umfassende geoökonomische Strategie“, stellt Friedolin Strack, Leiter der Abteilung Internationale Märkte beim Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) fest.

Peking macht mit der BRI Staaten, in denen es Straßen, Häfen oder Kraftwerke finanziert, finanziell und politisch von sich abhängig und setzt dort eigene Industrie-, Transport- und Digitalstandards durch. „Letztlich ordnet die Volksrepublik so weltweit Handelsströme und Märkte in ihrem Interesse, ohne sich selbst stark anpassen oder ändern zu müssen“, erklärt Dr. Nadine Godehardt, stellvertretende Leiterin der Forschungsgruppe Asien bei der Stiftung Wissenschaft und Politik.

„Die BRI verzerrt auch den internationalen Markt für deutsche Unternehmen“, kritisiert Bernhard Bartsch. Er  leitet das Asien-Programm der Bertelsmann Stiftung. Denn chinesische Konzerne könnten Infrastrukturprojekte dank Subventionen aus Peking viel günstiger anbieten als deutsche.

Wäre die Volksrepublik selbst ein offener Markt, könnten deutsche Unternehmen der Politik der KP begegnen, indem sie ihren noch bestehenden technologischen Vorsprung nutzen und in China bessere Produkte anbieten als die dortige Konkurrenz. Doch kaum ein anderes Land hält Investoren so auf Abstand wie die Volksrepublik.

Im Restriktivitätsindex für Auslandsinvestitionen der OECD belegt China den viertletzten Platz. Deutsche Unternehmen investierten der Bundesbank zufolge daher 2017 mit 3,4 Milliarden Euro nicht mal halb soviel im Reich der Mitte wie drei Jahre zuvor.

Daran wird sich künftig nichts ändern. Die KP habe ihr Ziel klar formuliert, weiß der ehemalige Forschungsdirektor des Mercator-Instituts für Chinastudien, Björn Conrad. Sie wolle mit allen Mitteln chinesische Technologieführer aufbauen. „Abschottung gegen ausländische Konkurrenz gehört dabei zum Programm“, so Conrad.

Dieser Realität stellt sich auch der BDI in einem Mitte Januar veröffentlichten Grundsatzpapier zu China. Lange hat der Verband Maßnahmen abgelehnt, auf die Peking mit weiteren Schikanen beim Zugang zum chinesischen Markt hätte antworten können. Nun  fordert er von der Europäischen Union, konsequent dafür zu sorgen, dass Unternehmen aus Drittstaaten sich an die marktwirtschaftlichen Regeln der EU halten.

Dass Brüssel dies bislang zu wenig getan hat, hat viele Gründe. „Es gibt in der EU kein gemeinsames Verständnis von Wirtschafts- und Handelspolitik“, bemängelt Dr. Gunter Kegel, Geschäftsführer von Pepperl + Fuchs in Mannheim.

Deshalb hätte die EU weder eine gemeinsame wirtschaftliche Agenda noch eine China-Strategie, mit der sie die Herausforderung durch die Volksrepublik adäquat beantworten könnte, sagt Kegel, dessen 6.000 Mitarbeiter mit Sensorik und Automatisierungstechnik rund 700 Millionen Euro im Jahr umsetzen.

Die 28 EU-Mitglieder verfolgen zudem unterschiedliche wirtschaftspolitische Ziele. Während Frankreich und Deutschland nach offenen Märkten streben und ihre Unternehmen vor Übernahmen durch chinesische Investoren schützen wollen, fürchten sich süd- und osteuropäische Staaten nicht vor einem Technologieverlust.

„Dort gibt es kaum Hidden Champions, die es zu schützen gelte“, erklärt Bartsch von der Bertelsmann Stiftung. Da chinesische Investitionen die Wirtschaft dieser Staaten ankurbeln, sind sie vielmehr daran interessiert, offen für Kapital aus der Volksrepublik zu bleiben.

„In Portugal, Italien oder Griechenland hat die Volksrepublik durch Firmenübernahmen schon so viel Einfluss erlangt, dass sich die Länder nicht mehr trauen Maßnahmen zu unterstützen, mit denen sich die EU vor der chinesischen Industriepolitik schützen könnte“, ergänzt Dr. José Campos Nave, geschäftsführender Partner der Kanzlei Rödl&Partner.

In Portugal hat die Volksrepublik zwölf Milliarden Euro in Transportunternehmen und Energieversorger investiert. In Griechenland kaufte Chinas Staatsrederei, Cosco, den Hafen von Piräus. Griechenland sperrte sich daher 2017 gegen die Einführung EU-weiter Investitionskontrollen.

Seit 2012 pflegt die Volksrepublik zudem den 16+1-Dialog mit 16 mittel- und osteuropäischen Staaten – darunter elf EU-Mitgliedern. Peking will dadurch die EU spalten und Einfluss auf ihre Entscheidungen nehmen. Das lässt es sich einiges kosten. So baut China mit BRI-Mitteln für 2,45 Milliarden Euro eine Hochgeschwindigkeitszugstrecke von Budapest nach Belgrad.

Bei der Kreditvergabe an 16+1-Staaten fragt Peking nicht, ob diese die Demokratie und den Rechtsstaat achten. Autokraten wie Tschechiens Präsident Miloš Zeman oder Ungarns Premierminister Viktor Orbán honorieren das. Orbán erklärte jüngst, er brauche Geld, um Ungarns Infrastruktur zu modernisieren.

Bringe die EU die Mittel nicht bei, besorge er sie eben in China. Zeman unterzeichnete im chinesischen Staatsfernsehen eine strategische Partnerschaft mit der Volksrepublik und erklärte dies zu einem „Akt nationaler Unabhängigkeit“ von Brüssel.

Der Einflussnahme Pekings konnte die EU auch deshalb lange nichts entgegensetzen, weil sie mit dem Brexit und der Flüchtlingskrise beschäftigt war. Inzwischen jedoch hat sie sowohl auf „Made in China 2025“ wie die BRI reagiert.

Um sich gegen den von der KP geförderten Kauf europäischer Technologie zu wehren, beschlossen der Rat und die Kommission im November ein EU-weites Frühwarnsystem. Es sieht einen engeren Austausch zwischen den Mitgliedsstaaten sowie Konsultationen zwischen diesen und der Kommission vor, wenn Investoren aus einem Drittstaat ein europäisches Unternehmen kaufen wollen.

Die Gemeinschaft soll von dem Land, in dem der Deal stattfindet, auch verlangen dürfen, dass es den Investor zur Offenlegung seiner Finanzierung und Eigentümerstruktur zwingt. „Das führt aber vor allem zu mehr Kommunikation, nicht zu einem besseren Schutz europäischer Technologieträger“, befürchtet Campos Nave von Rödl&Partner. 

Das EU-Parlament muss den Vorschlag noch annehmen. Es berät darüber im Februar. Die 16+1-Staaten haben Widerstand angekündigt.

Ihnen gefällt schon die im September vorgestellte Konnektivitätspolitik der EU nicht. Mit ihr will die Gemeinschaft in Asien und Osteuropa Infrastrukturprojekte fördern und die Regionen enger mit der EU vernetzen.

Allerdings beschreibt sie ihre Ziele in dem Strategiepapier sehr zurückhaltend. „Die EU verkauft das, was sie anzubieten hat unter Wert“, findet daher Bertelsmann-Experte Bartsch. Immerhin hätte die Gemeinschaft erhebliche Finanzmittel und achte bei deren Vergabe anders als China auf die Nachhaltigkeit von Infrastrukturprojekten.

Im Finanzrahmen für die Jahre 2021 bis 2027 will die Kommission die Mittel für die Konnektivitätspolitik um 30 Prozent auf 123 Milliarden Euro aufstocken. Stimmen die Mitgliedsstaaten zu, hat die Strategie Aussicht auf Erfolg.

„Die Konnektivitätspolitik ist ein guter erster Schritt, doch muss die Europäische Investitionsbank den Auftrag bekommen, Infrastrukturprojekte viel umfassender zu fördern“, fordert Strack vom BDI.

Dann hätten Regierungen in Osteuropa und Asien eine Alternative zu Pekings BRI-Krediten, deutsche Technologieführer auf wichtigen Märkten finanzielle Rückendeckung und ihre Mitarbeiter weniger Angst davor, dass Chinesen eines Tages ihre Jobs streichen.